深度│股權投資基金模式化解公路建設項目PPP業務的政策瓶頸研究

-回復 -瀏覽
樓主 2020-11-03 07:36:14
舉報 只看此人 收藏本貼 樓主


改革開放三十多年來,我國公路交通建設取得巨大成就。但是,資金供應緊張,特別是資本金的缺失,以及不斷增大的債務風險始終制約著公路交通的可持續發展。政府試圖通過和社會資本合作模式(PPP模式)引導和鼓勵社會資本參與公路交通的投資、建設、養護和運營。但是由于公路建設一次性投資規模大,投資回收周期長,退出機制不完善等特點,對新建公路在現有收費還貸政策下,沒有良好的收益預期,極大地制約著社會資本的參與。本文試圖分析公路建設項目PPP政策瓶頸,并提出相應化解措施。

一、PPP模式在公路建設中的應用模式

(一)PPP在公路交通應用中的含義及背景

1、PPP在公路交通應用中的含義

根據國務院及其相關部委關于PPP政策和文件精神,可以將PPP理解為政府與社會資本為提供公路交通公共產品或服務而建立的全過程合作關系,以授予特許經營權為基礎,以利益分享和風險分擔為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機制,發揮雙方優勢,提高公路交通服務的質量和供給效率。其實質是政府通過給予社會資本長期的特許經營權和收益權,來換取公路交通基礎設施快速建設及有效運營。

2、PPP模式推廣的政策背景

近兩年來,為了促進PPP模式的進一步推廣和應用,國務院及各部委和地方政府先后出臺了一系列促進和規范PPP模式及社會資本參與公用事業的指導性政策文件,其中比較重要的有:2014年9月財政部頒布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財[2014]76號),2014年12月國家發改委發布的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,同一天財政部出臺的《政府與社會資本合作模式操作指南》。為PPP的應用提供了法律保障和指導性意見。

公路建設作為推廣PPP模式的主要應用領域,國家政策也給予了大力支持。2015年1月16日,交通運輸部發布《交通運輸部關于深化交通運輸改革的意見》,指出 “完善社會資本參與交通建設機制,探索推廣政府與社會資本合作的模式,引導和鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與交通運輸基礎設施等投資、建設、養護和運營?!睘榻煌ㄟ\輸行業實施PPP合作提供了具體的指導意見。

2015年4月20日,財政部、交通運輸部聯合發文《財政部交通運輸部關于在收費公路領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》,指出“鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作(PPP)模式,參與收費公路投資、建設、運營和維護,與政府共同參與項目全周期管理,發揮政府和社會資本各自優勢,提高收費公路服務供給的質量和效率”。作為一種高效融資管理方式,PPP模式的再度復興或將成為公路建設的有力推手。

(二)PPP模式在公路交通項目中的應用形式

PPP在公路建設中的應用主要基于市場化的原則,在政府主導下,由社會資本獨自或者與政府指定機構共同成立項目公司建設、管理、養護公路項目。

1、新建收費公路的PPP應用

收費公路實施的是使用者付費政策,項目本身具有投資大、周期長、收入穩定的特點,利用項目本身收益就可以覆蓋部分甚至全部成本以及對社會資本的合理回報。因此,對于新建收費公路項目的PPP模式,可以采取社會資本從設計、建設、運營到維護的全過程合作模式。對于社會效益突出但經營性收費不足以覆蓋投資成本的收費公路項目,需要政府以財政補貼的方式補償社會資本。

2、新建普通公路的PPP應用

根據國家關于普通公路的管理規定,普通公路建設運營后不能征收車輛通行費,其建管養資金來源只能是政府預算資金,可以采用影子收費和政府購買服務方式,政府財政資金以PPP的方式和社會資本合作開展普通公路的建管養工作。

3、已建成公路運營和維護中的PPP應用模式

對于已經建設完成的公路項目,不論是收費公路還是普通公路,尤其是債務規模較大的項目都可以采用PPP,引進社會資本,降低項目運營風險。政府將存量公路的運營維護職責委托給社會資本或項目公司,政府保留資產所有權,只向社會資本或項目公司支付委托運營費。

二、PPP模式在公路交通應用中的瓶頸分析

為了加快推廣PPP模式在交通運輸行業的應用和落地,2015年4月22日,財政部與交通運輸部聯合下發了《財政部交通運輸部關于在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作的決定》。雖然如此,PPP在公路建設中的推廣仍然比預期要慢得多,社會資本大多處于觀望狀態。從目前實踐來看,社會資本進入收費領域遇到的困境主要在于政府補貼資金來源不確定,從而極大的制約著公路項目開展PPP應用。具體瓶頸主要體現在以下幾個方面。

(一)新建收費公路的市場失靈問題

當前和今后一段時間內,新建收費公路主要集中在東部地區的經濟欠發達地區、中西部地區特別是集中連片特困地區,經濟欠發達,建設成本高,車流量少,通行費收入不僅無法支撐還本付息,甚至連日常運營成本都難以覆蓋。如果沒有財政補貼的保障,很難吸引到社會資本投資,出現市場失靈問題。

新建高速公路中大部分為國家高速公路網中的斷頭路,主要原因是我國高速公路網采取的是“統一規劃,以省為主”的建設模式,各省在建設過程中,總是以本省省會為中心來運作,造成那些雖然納入國家高速公路網,但建設難度大、投資比較多、困難比較大的路段被擱置不理,從而造成比較突出的“斷頭路”現象。

(二)普通公路建管養資金保障不足

根據國務院《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》以及國務院辦公廳印發《關于轉發發展改革委交通運輸部財政部逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案的通知》的規定,逐步有序取消政府還貸二級公路收費。改革后,主要從三個方面影響公路建設資金的籌集:一是原有交通規費質押擔保貸款方式不復存在。二是原有政府還貸二級公路收費權益擔保貸款手段喪失,非收費公路建設資金籌集更加困難。三是地方政府失去了直接管理資金的手段,極大的削弱了地方政府建設二級公路的積極性。

(三)存量公路債務風險日益顯現

存量公路債務風險不斷積累,根據風險高低程度,公路交通債務可以劃分為三類:良性債務、階段性債務、敞口式債務。財政投入不足,資本金虛置,主要建設資金來源于銀行貸款,導致債務結構不合理,隨著建設成本的提高和公路通車里程的增加,存量公路債務風險不斷積累和加大。

三、設立股權投資基金是化解PPP應用瓶頸的有效途徑

(一)國家關于產業投資基金的指導意見

2006年,國家發改委頒發《產業投資基金管理暫行辦法》(下稱《辦法》),明確提出“產業投資基金是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度,即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司,由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產,委托基金托管人托管基金資產,從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資?!?/span>

以產業基金股權投資的方式,盤活存量收費公路股權,所置換資金作為PPP模式財政資金的保障,可以充分發揮財政資金杠桿作用,吸引社會資金投入公路建設、管理和養護。

(二)優先股理論的借鑒

所謂優先股,就是指在股利分配和剩余財產分配請求上有比普通股優先的權利,在享有這些優先權利的同時,優先股同時要放棄一些其他的權利,其中最重要的是對公司治理不享表決權。[2]

1、優先股對于社會資本的吸引力

(1)公司盈余的優先分配權。當公司進行盈余分配時,優先股股東比普通股股東分配在先,而且優先股的股息率都是固定的,普通股的紅利卻不固定,視公司盈利情況而定,利多多分,利少少分,無利不分。

(2)公司剩余財產的優先分配權。在公司解散清算分配剩余財產時,優先股在普通股之前分配。

2、優先股對于公路交通的意義

(1)建立多元化融資渠道,滿足公路交通發展的資金需求。公路交通屬于資金密集型行業,主要通過銀行貸款和發行公司債券、短期融資券等債務融資工具滿足日常生產經營及投資需求。作為創新性直接融資工具,通過發行優先股進行融資,有助于公司建立和完善多元化的融資渠道,滿足公路交通持續發展需求。

(2)有利于公路交通企業優化財務結構,提升公司綜合抗風險能力。通過優先股發行,可以降低企業資產負債率,提高企業財務信用,降低財務風險,提升公司綜合抗風險能力。

(3)公路交通企業盤活存量收費公路資產,更加有效的運營公路資產。通過優先股股權轉讓,公路交通企業既可以增加企業資本金,同時仍然掌握著公路企業的運營管理權,從而能夠發揮熟悉公路交通行業專業經營管理能力,更加有效的推進公路交通的發展。

3、以優先股投資為基礎設立收費公路產業投資基金

建立特定的收益保障機制,發起設立收費公路股權投資基金,用于收購地方收費公路存量資產權益(主要以優先股方式投資收費公路股權),以幫助地方交通部門盤活存量資產,解決公路建設資金缺口,優化階段性債務風險。

通過設立收費公路股權投資基金,對社會投資者建立合理的收益保障機制,有效引導保險資金、高速公路上市公司等機構投資者以股權的方式集中投資存量收費公路股權。

具體思路如下:以大型國企和高速公路上市公司為主體發起設立收費公路股權投資基金管理公司。收費公路股權投資基金作為市場化的投融資工具,其基金管理人(基金管理公司)須具有獨立的市場化運作能力,因此不宜由政府直接發起設立。

股權投資基金結構圖

?4、產業投資基金應用于公路交通PPP的優勢

(1)為公路交通PPP項目快速籌集社會資金提供平臺

公路交通PPP項目資金需求大,使用周期長,因而通過產業投資基金可以將將分散的投資者的資金集合起來,形成規?;馁Y金,既可以為資金實力較弱的單個投資者提供投資大型項目的途徑,并避免單個投資者選擇投資項目時的盲目性;同時政府通過產業投資基金,可以避免與多個分散的社會投資者進行洽談,從而大幅降低交易成本,迅速募集到所需建設資金。

(2)消除社會資本參與PPP項目顧慮

PPP項目從項目識別、設計、建設、管理到養護的全過程,涉及到的環節多,專業廣,需要專業的團隊去處理和完成才能達到預期的效果。產業投資基金由專門的基金管理公司管理,基金管理人獨立行使投資管理權,負責基金資金的投資和運用,能夠實現專家理財和管理。因而,通過產業投資基金,社會資本可以間接參與公路交通PPP項目,從而消除社會資本參與公路PPP項目的顧慮。

(3)為政府組織更多的PPP項目增加信用和保障

設立股權投資基金,可以充分發揮股權融資的優勢。既可以增加收費公路公司的資本金規模,又可以降低企業的資產負債率,從而增加企業的融資能力,提升政府信用,為政府組織更多的PPP項目提供擔保和保障。股權融資具有資金長期性、股利分配不受時間嚴格限制特點,沒有每期還本付息的財務壓力,有利于保證公路PPP項目的有效實施。

(4)降低社會資本投資風險的優勢

產業投資基金可以發揮規模投資在建立投資組合、降低投資成本、尋找優秀項目上的相對優勢,獲得規模效益的好處。由于股權融資獲得的資金量一般比較大,便于聯合運營經驗豐富、技術水平先進的國內外專業技術/管理公司共同運營管理,有效提高項目的整體運行效率?;鸸芾砉緦<疫€負責對投資項目的投資風險加以識別、評估、控制,建立項目風險控制業務流程,提高項目評估的準確性,降低投資風險。

(5)可以增加政府對社會資本的補償保障

通過設立股權投資基金,收費公路可以轉讓其股權的49%甚至更高,從而形成巨額的資金儲備。這部分資金作為公路交通專項資金可以專門用于對PPP項目本身產生的收益不足以支撐項目的總成本時的補償基金,形成對PPP項目有效實施和順利運行的充分保障。

四、化解公路建設項目PPP政策瓶頸的思路和措施????

從以上分析可知,公路建設項目PPP主要瓶頸在于收費公路預期收益不好,社會資本沒有形成良好的退出機制,普通公路沒有經營性收費作保障,政府補貼資金具有不確定性。因此,為了化解公路建設項目PPP政策瓶頸,關鍵在于落實政府補貼資金來源的確定性。在具體落實PPP項目實踐中,可以將收費公路項目與普通公路項目及其相關資源開發權統籌規劃,采取捆綁式PPP模式,通過公路項目之間的“以豐補歉”,實現項目的整體資金平衡和風險控制。

1、采取股權轉讓方式盤活存量收費公路資產,解決新建收費公路資本金不足問題

為彌補地方收費公路資本金缺口,化解公路建設債務風險,滿足投資者的風險偏好,不僅要充分利用十八大關于混個所有制經濟的相關政策,更要在新形勢下充分利用好PPP模式盤活收費公路存量資產。為此,可以發起設立收費公路股權投資基金,以優先股方式盤活收費公路存量資產股權,并通過PPP模式對基金提供合理的投資回報承諾,平衡資金供需雙方的利益訴求,提高轉讓效率。將國有全資的高速公路項目股權拿出一部分(原則上不超過49%)轉讓給社會資本,符合十八大混合所有制經濟的相關政策。

通過股權投資基金盤活存量形成的資金,可以補充收費公路資本金不足部分。同時,對于社會效益突出但經營性收費不足以覆蓋投資成本的PPP公路項目,可以作為政府補貼部分資金來源,以保證社會資本的安全性與合理收益要求,從而化解新建收費公路PPP項目瓶頸。

2、采取影子收費政策和政府購買服務模式化解新建普通公路PPP政策瓶頸

公路交通“影子收費”是指對城市橋梁、道路等非經營性基礎設施的建設采取投資商出錢、政府出地的方式合作建設,建成后并不向過往車輛直接收費,其投資回報方式是政府通過新建道路、橋梁帶來的社會效益,按社會效益的一定比例,每年向投資商支付費用。

而政府向投資商支付費用的依據是,在采取“影子收費”模式的路橋上設置測量設備,測算出車流量,按照事先確定的返還標準,由政府財政每年切出一塊預算資金給予回報。政府通過評估投資效果,據此把收益返還給項目投資者,用來替代實際的收費收入。

2013年9月26日,國務院辦公廳以國辦發〔2013〕96號印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。該《指導意見》充分認識政府向社會力量購買服務的重要性、正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向、規范有序開展政府向社會力量購買服務工作、扎實推進政府向社會力量購買服務工作。

普通公路影子收費和政府購買服務的資金來源主要由車購稅、燃油稅交通專項資金來保障??紤]到當前普通公路建管養專項資金不足的實際問題,以設立收費公路股權投資基金為基礎,盤活存量高速公路股權,所置換資金作為財政專項資金補貼普通公路建管養影子收費和政府購買服務的財政資金來源非常必要。

3、存量公路債務風險的化解措施

設立收費公路股權投資基金,以優先股方式盤活收費公路存量資產股權,形成專項財政收入,以該資金歸還高速公路資本金虛置形成的債務,和政府還貸二級公路撤站所沉淀的普通公路建設債務,有助于化解當前日益顯現的公路交通債務風險。

十八大提出:混合所有制就是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的一種所有制?;旌纤兄平洕幕A是股份制經濟,是對股份制經濟的提升和深化,是中國特色社會主義經濟理論的創新與發展。[5]收費公路股權投資基金完全可以考慮投資或者收購存量收費公路49%甚至更高比例的股權,實現收費公路特別是高速公路混合所有制經濟模式,盡可能多的盤活收費公路國有股權,所置換資金盡可能多的支持高速公路新建項目、化解高速公路債務風險,建立普通公路建管養影子收費及政府購買服務PPP模式,化解公路交通PPP政策瓶頸,形成公路交通可持續發展的投融資長效機制。







版權聲明】圖文源自網絡,版權歸原創者所有。如涉及版權請聯系,我們將及時處理。所載文章、數據等內容僅供參考。


我要推薦
轉發到
2019av手机天堂网免费_欧洲成在人线a免费视频_午夜私人成年影院 <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链>